《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》解读

启疾光

《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》解读

一、《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）的出台背景？

       中医药（民族医药）是我国各族人民在几千年生产生活实践和与疾病作斗争中逐步形成并不断丰富发展的医学科学，是中华民族的瑰宝。中医药和西医药互相补充、协调发展，共同担负着维护和增进人民健康的任务，已成为我国医药卫生事业的重要特征和显著优势。新中国成立特别是改革开放以来，中医药事业取得了显著成就。但还面临不少问题，不能适应人民群众日益增长的健康需求。扶持和促进中医药事业发展，反映了党和国家高度重视和支持中医药事业发展的鲜明态度和坚强决心，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的重大任务，也是深化医药卫生体制改革的战略性举措。

       2006年10月，党的十六届六中全会提出要“大力扶持中医药和民族医药发展”。同年10月23日，胡锦涛总书记在中央政治局第三十五次集体学习时的讲话中，明确提出要“制定扶持中医药和民族医药发展的政策措施”。2007年3月，国务院成立中医药工作部际协调小组，时任中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪同志亲自担任组长，以加强对中医药工作的宏观指导，协调解决中医药发展中的重大问题。2007年5月16日温家宝总理批示要求“卫生部会同有关部门全面研究扶持中医药事业发展问题”。对此，卫生部、国家中医药局高度重视，针对影响和制约中医药事业发展的关键问题，深入各地进行了大量实际调研，并开展了系列专题研究，提出了《关于扶持中医药事业发展的若干政策措施》。

       2007年10月，党的十七大报告提出要“扶持中医药和民族医药事业发展”。按照十七大精神的要求，卫生部、国家中医药局进一步加大了研究力度，并在此基础上加紧研究起草，广泛听取意见，充分论证修改，形成了《若干意见（讨论稿）》，并提交国务院中医药工作部际协调小组各成员单位征求意见，得到了各成员单位的积极支持，一致认为很有必要制定这样一个政策文件。2008年2月，吴仪同志主持召开国务院中医药工作部际协调小组会议，会议原则通过了《若干意见（稿）》，并议定根据深化医药卫生体制改革的精神进行相应完善后择机以国务院的名义印发各地区、各部门贯彻执行。

       按照会议要求，根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）的通知》的精神，对《若干意见（稿）》进行了修改完善，并再次征求了国务院中医药工作部际协调小组各成员单位的意见。经国务院批准，于2009年4月21日正式发布。《若干意见》是新中国成立以来党和国家发展中医药事业方针政策的高度概括和系统总结，充分借鉴和吸纳了近年来各地在扶持和促进中医药事业发展方面探索创新的有益经验，凝聚了国务院中医药工作部际协调小组成员单位的共同智慧。《若干意见》是深化医药卫生体制改革的重要配套文件之一，对在医改中充分发挥中医药作用，推进中医药事业发展具有重要指导意义。

       国务院高度重视《若干意见》的起草工作，国务院领导同志多次作出批示。国务院中医药工作部际协调小组成员单位对文件的起草也给予了大力的支持，卫生部主要领导多次就起草工作作出重要批示，并召开部务会进行研究，解决了制定过程中的重大问题，确保了文件的顺利出台。


    注：本段（文）含后17段（文）均来自 国家中医药管理局官网“《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》解读”

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二、制定和实施《若干意见》有何重大意义？
        中医药是我国独具特色的医学科学和优秀传统文化，几千年来为中华民族繁衍昌盛做出了重要贡献，对世界文明进步产生了积极影响。然而，随着经济全球化、科技进步和现代医学的快速发展，中医药事业发展面临着许多新情况、新问题，难以适应人民群众日益增长的健康需求。中医药特色优势逐渐淡化，服务领域趋于萎缩；老中医药专家很多学术思想和经验得不到传承，一些特色诊疗技术、方法濒临失传，中医药理论和技术方法创新不足；中医中药发展不协调，野生中药资源破坏严重；中医药发展基础条件差，人才匮乏。这些问题严重制约中医药事业的发展，影响了中医药作用的发挥。因此，国务院要求各地区、各有关部门充分认识扶持和促进中医药事业发展的重要性和紧迫性，深刻认识扶持和促进中医药事业发展，对于深化医药卫生体制改革、提高人民群众健康水平、弘扬中华文化、促进经济发展和社会和谐，具有十分重要的意义。要采取有效措施，全面加强中医药工作，开创中医药事业持续健康发展的新局面。

     《若干意见》是一部指导当前乃至今后一个时期中医药事业发展的纲领性文件，突出了顶层、整体设计，既具有宏观指导性，又有很强的可操作性；既立足当前，又着眼长远；既强调了在深化医药卫生体制改革中要充分发挥中医药作用，又系统提出了中医药事业发展的主要任务及政策措施。同时，《若干意见》作为《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》的重要配套文件，并以国务院名义发布，对于在其他配套文件制定中如何更好地发挥中医药作用具有很强的指导意义。《若干意见》的出台，是贯彻落实科学发展观的具体体现，再次表明了党和国家高度重视和支持中医药事业发展的鲜明态度和坚强决心，反映了社会发展的需要，体现了时代发展的特征，为中医药事业在新世纪新阶段又好又快发展提供了坚实的制度保障，创造了更好的政策环境，在中医药发展史上具有里程碑意义。

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三、《若干意见》有哪些特点？
     《若干意见》在发展中医药事业的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施方面，集中总结了新中国成立以来我国发展中医药事业有益经验，集中体现了针对社会发展的新需求和中医药发展的新趋势以及面临的新挑战的探索创新。

      一是充分肯定了中医药的科学文化价值、历史贡献和现实地位重要作用，强调中医药和西医药互相补充、协调发展，共同维护和增进人民健康，是我国医药卫生事业的重要特征和显著优势；中医药是实践中逐步形成并不断丰富发展的医学科学，作为中华民族的瑰宝，也是我国文化软实力的重要体现。

      二是《若干意见》始终贯穿着扶持和促进中医药事业发展这条主线，强调坚持中西医并重的方针，坚持发挥政府扶持作用，动员各方面力量共同促进中医药事业发展。
       三是强调遵循中医药发展规律，保持和发扬中医药特色优势。《若干意见》中多处提及要符合中医药特点和（或）规律，强调要按照中医药的特点和规律管理和发展中医药。

       四是明确把坚持统筹兼顾，推进中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化全面发展作为一项基本原则，并在指导思想上强调要促进中医中药协调发展。

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四、新中国成立特别是改革开放以来中医药事业取得了哪些重大成就？
      中医药作为我国独具特色的卫生资源，与西医药共同担负着维护和增进人民健康的重要使命，是中国特色医药卫生事业不可或缺的重要组成部分。新中国成立特别是改革开放以来，在党和政府的高度重视和支持下，中医药事业得到了长足发展。

       一是初步建立了中医医疗服务体系，中医药服务可及性有了较大提高。大力开展了以县中医医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的农村三级中医药服务网络建设，推进以社区为基础的新型城市中医药服务体系建设，社会力量兴办中医医疗机构发展迅速。截止到2008年，全国有中医医院3115所，床位40.09万张，72%的乡镇卫生院、34％的村卫生室，92%的社区卫生服务中心和54.7%的社区卫生服务站能为群众提供中医药服务。

      二是推进中医药继承创新，中医药服务能力有了明显增强。中医药特色优势进一步得到发挥，一批老中医药专家学术经验得到继承，一批学术特点明显、临床优势明显的重点学科和专科初步形成。中医药在防治常见病、多发病、重大疑难疾病、传染病以及应对突发公共卫生事件等方面发挥了重要作用。2008年，全国中医医院年诊疗量达到3.02亿人次，出院人数964.1万人次。近年，中医药在防治SARS、艾滋病等重大传染病方面，在四川汶川特大地震等重大突发事件医疗救治中，发挥了重要作用。

       三是初步建立起了包括院校教育、师承教育、继续教育在内的多形式、多层次、多途径的中医药教育体系，人才队伍数量和素质得到提高。名老中医药专家学术思想与经验继承工作和优秀中医临床人才培养得到加强，社区、农村基层中医药人才的培养力度不断加大。目前，全国有高等中医药院校（含民族医药院校）47所，具有中医执业医师（含助理执业医师）资格人员60余万人，注册中医医师37万多人。

       四是基本形成了多学科、多层次的中医药科学研究格局，推进了中医药科技进步。建立了一批中医药科研机构，培养了一支以中医药人员为主、多学科人员参与的科研队伍。中医药科学技术研究列入了国家重大科技计划和专项，取得了一批重大科技成果。中医药已成为我国具有自主创新潜力的重要领域。

       五是着力推进中药现代化，中药产业不断壮大。中药从丸、散、膏、丹等传统剂型，发展到现在的滴丸、片剂、膜剂、胶囊等40多种剂型，9000余个品种，中药产品种类、数量、生产工艺水平有了很大提高，2007年中药工业总产值近1800亿元。中药农业已成为农村产业结构调整、农民增收、生态保护的重要措施。中药产业在一些地区已经成为新的经济增长点。

       六是中医药文化价值受到重视，中医药文化建设开创了新局面。把中医药文化建设与中医药事业发展紧密结合起来，使之相互促进，相得益彰。加强了中医医院文化建设，大医精诚的优良传统进一步得到发扬光大。“中医中药中国行”大型科普宣传活动的深入开展，中医药科学知识得到普及，中医药文化得到弘扬，中医药更加贴近广大百姓。

       七是中西医结合、民族医药事业得到长足发展，成为我国中医药事业的重要组成部分。目前，全国有中西医结合医院236所，民族医院191所，一些综合医院和乡镇卫生院也设有中西医结合科和民族医科。民族药产业发展迅速，为民族地区的人民群众健康和经济发展作出了积极贡献。

       八是中医药广泛走向世界，提升了我国的国际影响力。中医药国际合作与交流初步形成了全方位、多层次、宽领域的格局，对外医疗、教育、科技合作不断扩大，已有70多个国家与我国签订了含有中医药内容的政府协议94个、专门的中医药合作协议45个。中医药已传播到160多个国家和地区。

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五、《若干意见》提出了哪些主要任务？
    《若干意见》全面系统地提出了中医药事业发展的目标任务，明确了推进中医药医疗、保健、教育、科研、产业、文化全面发展的发展思路。基本任务主要有以下七个方面：   
       一是发展中医医疗和预防保健服务。提出要加强中医医疗服务体系建设，积极发展中医预防保健服务。
       二是推进中医药继承与创新。提出要做好中医药继承工作，加快中医药科技进步与创新。
       三是加强中医药人才队伍建设。提出要改革中医药院校教育，完善中医药师承和继续教育制度，加快中医药基层人才和技术骨干的培养，完善中医药人才考核评价制度。
       四是提升中药产业发展水平。提出要促进中药资源可持续发展，建设现代中药工业和商业体系，加强中药管理。
       五是加快民族医药发展。提出要加强民族医医疗机构服务能力建设，重视民族医药人才队伍建设，加强民族医药继承和科研工作。
       六是繁荣发展中医药文化。提出要加强中医药文物古迹保护和非物质文化遗产保护传承，推进中医药机构文化建设，开展中医药科学文化普及教育。
       七是推动中医药走向世界。提出要积极参与国际组织开展的传统医药活动，拓展中医药服务贸易，加强中医药知识和文化对外宣传。

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七、《若干意见》中关于发展中医药事业的指导思想，特别提到要遵循中医药发展规律，如何才能遵循中医药发展规律？
    《若干意见》始终强调要遵循中医药发展规律，至少在6处明确提出这方面的要求。一是在关于完善中医药事业发展的保障措施中，提出要加强中医药行业统一规划，按照中医药自身特点和规律管理中医药；二是在关于做好中医药继承工作中，提出要总结中医药学重大学术创新规律；三是在关于加快中医药科技进步与创新中，强调要建立符合中医药特点的科技创新体系、评价体系和管理体制，推行中医药科研课题立项、科技成果评审同行评议制度；四是在关于改革中医药院校教育中，强调要按照中医药人才成长规律施教；五是在完善中医药人才考核评价制度中，提出要制定体现中医药特点的中医药专业技术人员水平能力评价标准，改进和完善卫生专业技术人员资格考试中的中医药专业考试方法和标准；六是在关于中药管理中，强调要完善中药注册管理，充分体现中药特点。

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八、如何理解发展中医药事业的基本原则？
      发展中医药事业的基本原则主要有以下五个方面：

     一是坚持中西医并重，把中医药与西医药摆在同等重要的位置。就是要坚持中医药与西医药在思想认识上、法律地位上、学术发展上和实践应用上的平等地位，促进中西医药协调发展，更好地维护和增进人民健康;

      二是坚持继承与创新的辩证统一，既要保持特色优势又要积极利用现代科技。就是要认识到继承是中医药事业发展的基础，创新是中医药事业发展的动力，要在继承中医药学术的科学内涵、保持中医药特色优势的基础上，充分吸收借鉴现代科学知识和方法手段，创新发展中医药理论与实践;

      三是坚持中医与西医相互取长补短、发挥各自优势，促进中西医结合。就是要尊重我国中医与西医两种医学体系并存发展的一大特色，坚持中西医相互学习，充分发挥各自的优势与特色，相互取长补短，促进中医、西医两种医学体系的有机结合，推进医学进步;

       四是坚持统筹兼顾，推进中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化全面发展。中医药事业发展要以科学发展观为指导，把中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化作为一个有机的整体，统筹规划，协调发展;

       五是坚持发挥政府扶持作用，动员各方面力量共同促进中医药事业发展。

       中医药事业关系民生，是我国经济社会发展的重要方面，是党和政府工作的重要内容，必须不断加强和改善领导，创新体制机制，完善制度措施，为中医药事业的发展创造物质条件和政策环境，同时中医药事业的发展也需要社会各方的关心和重视，要汇聚社会各方力量发展中医药事业。这五个坚持凝聚了我国中医药事业发展的历史经验和教训，体现了新时期中医药工作的客观规律，必须始终不渝地坚持。

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十、对于非公立中医医疗机构的发展有何新的政策措施？
   
     《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，对于非公立中医医疗机构的发展新的政策措施主要有以下方面：
       一是积极促进非公立中医医疗机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局。鼓励民营资本依法举办非营利性中医院，落实非营利性医院（包括非营利性中医院）税收优惠政策；

       二是非公立中医医疗机构在医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面，与公立中医医疗机构享受同等待遇，对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁；

        三是鼓励有资质的中医专业技术人员特别是名老中医依法开办中医诊所或个体行医；四是允许符合条件的药品零售企业举办中医坐堂医诊所。

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十一、将农村具有中医药一技之长的人员纳入乡村医生管理的政策措施有哪些？

       试点表明，将农村中具有中医药一技之长人员纳入乡村医生管理在一定程度上解决了农村居民看病就医问题，发挥了中医药简便验廉的作用，受到了农村居民的欢迎。纳入乡村医生管理的农村中医药一技之长人员应具备以下条件：

     （一）经多年中医实践，在某一中医专业领域具有特长，临床疗效较好；
     （二）得到农村居民认可；
     （三）2004年1月1日时年龄在40周岁至65周岁之间；
     （四）有村卫生室同意聘任其执业的意向。

      符合上述条件的人员提出申请，通过临床技能考核、群众评议、社会公示、岗前培训等程序取得乡村医生执业证书后，在聘请其执业的村卫生室为执业地点开展执业证书上注明的临床技术专长服务，在乡村医生基本用药目录规定的范围内使用与其临床技术专长相关的药品。经注册执业的一技之长中医人员自种、自采、自用中草药，按照《关于加强乡村中医药技术人员自种自采自用中草药管理的通知》（国中医药发〔2006〕44号）的相关规定执行。

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十二、药品零售企业举办中医坐堂医诊所的政策措施有哪些？
       “坐堂医”是中医传统的行医方式，方便群众看病就医。自2007年7月开始，中医药局和卫生部在全国选择了48个地区开展了药品零售企业设置中医坐堂医诊所试点工作，制定了供试点地区使用的《中医坐堂医诊所管理办法》和《中医坐堂医诊所基本标准》。药品零售企业的申请设置中医坐堂医诊所应具有：

       1.《药品经营质量管理规范认证证书》、《药品经营许可证》和营业执照；
       2.有独立的中药饮片营业区，饮片区面积不得少于50平方米；
       3.中药饮片质量可靠，品种齐全，数量不少于400种；
       4.应当设置相对独立的诊室，诊室数量不超过2个，每个诊室的建筑面积不少于10平方米。
       5.诊所中配备的医师应当是取得中医类别中医执业医师资格后，在医疗机构从事5年以上临床工作的医师。

      允许中医医师将“坐堂中医诊所”作为第二执业地点进行注册。目前，只允许中医坐堂医诊所提供中药饮片服务。